习近平总书记在十九大报告中提出：“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”这是党中央继十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”后，对财政工作又一新的要求。

　　要义是“全面”

　　全面实施预算绩效管理要求将绩效管理贯穿预算管理的全过程。我国现行的财政支出绩效管理制度，是源自上个世纪90年代从西方引入，并结合我国的实际情况逐步形成的。2011年7月，财政部发布了《关于推进预算绩效管理的指导意见》，要求做到“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”，这实际就是要求将绩效管理贯穿预算管理的过程。此后国务院、财政部又陆续出台了一系列文件，加强预算管理全过程的绩效管理，这也从一个侧面体现了全面实施绩效管理的要求。但实际工作中绩效管理形式化现象比较普遍，预算管理全过程的绩效管理效果不是很理想，这在绩效目标编制、绩效评价、评价结果应用等方面表现得尤为突出。

　　全面实施预算绩效管理要求将绩效管理覆盖到所有财政性资金。财政部《关于推进预算绩效管理的指导意见》要求预算绩效管理覆盖所有财政性资金，贯穿预算编制、执行、监督全过程。但当时的财政性资金面是比较窄的，主要是指一般公共预算，包括改革前的预算内资金和预算外资金。2014年8月通过的新预算法要求“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，预算“包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”。由此，财政性资金的范围大大扩展，但我们目前的预算绩效管理仅局限在一般公共预算上，其他基本没有涉及。

　　因此，应该按照习总书记的要求，在“全面”二字上做文章，不仅要切实将绩效管理落实到预算管理的全过程，而且还要在进一步做好对一般公共预算实施全面绩效管理的同时，积极探索如何对政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算实施全面绩效管理，真正实现对全部财政性资金全面实施绩效管理。

　　基础是绩效目标的设定

　　绩效目标是预算资金在一定期限内达到的产出和结果，是具体的量化指标或可以评价的定性指标，是建设项目库、编制部门预算、实施绩效监控、开展绩效评价等工作的重要基础和依据。没有绩效目标，绩效管理就成为无本之木、无源之水。

　　绩效目标是按照“谁申请资金，谁设定目标；谁分配资金，谁审核目标；谁批复资金，谁批复目标”原则进行管理的。尽管自2011年起财政部就提出了绩效目标设定的有关要求，2015年发布的《中央部门预算绩效目标管理办法》又提出了更加明确具体的要求，但从实际情况来看，目标不明确、不具体、没有量化的现象比较普遍，甚至一些专项资金、项目都没有绩效目标。

　　产生这一问题的主要原因，一是因为绩效管理还是一个新生事物，许多单位和人员对绩效目标设定的要求不太了解；另一个重要原因是绩效目标设定是一个政策性、技术性都比较强的工作，国家也缺乏可操作性的具体标准。今后，一方面，要加强绩效评价队伍的建设，强化绩效目标设定的培训，以高素质的绩效管理队伍开展工作；另一方面，要积极探索如何根据专项资金和项目的性质、特点，按照“规范透明、标准科学”的要求和先易后难的原则，分别编制绩效目标设定的定额标准，在试点、完善后逐步推开。绩效目标上报前，各部门应加强评审；财政部门在批复绩效目标前，应组织专家对重点专项资金和项目的绩效目标进行复审，以确保绩效目标可实现、可评价，与预算资金相匹配。

　　关键是绩效评价

　　绩效评价是运用一定的方法和指标，对预算部门或项目单位在申报预算时所确定的绩效目标实现程度进行的综合性评价，是预算绩效管理的关键环节。

　　做好绩效评价的基础是编制出适合评价对象的评价指标。因此，评价开始前要在阅读大量文件资料，与项目和资金主管部门的沟通中，掌握评价对象的属性、政策要求、技术特点，评价的重点、难点，对预算资金使用过程可能出现的问题有所预判，据此编制出评价方案和评价指标。为了避免评价人员掌握评价标准差异性过大的问题，安徽省于2016年出台了《安徽省财政支出绩效评价指标框架》。该指标框架借鉴了2015年实施的33项民生工程属性、考虑了十四类政府支出科目，按照“一级指标完全相同，二级指标因类别不同而不同，三级指标因项目不同而不同”的原则设计，实现原则性与灵活性的统一，既规范了指标编制、减轻了工作量，又能实现同类项目横向比较，在全国属于首创。

　　做好绩效评价重点是撰写出详略得当、重点突出的评价报告。评价报告在绩效评价中具有十分重要的位置，甚至可以说绩效评价的全部工作都是围绕报告的产生而开展的。因此，评价人员在评价准备阶段就应考虑报告的撰写。报告的重点是问题的发现与概括、原因的分析，以及由此而提出的工作建议。在问题发现方面，要注意区分个别问题与普遍问题、一般性问题与主要问题，重视对典型案例发掘；在原因分析方面，要善于去伪存真、透过现象看本质，抓住问题的主要方面；在建议的提出方面，要结合党和国家政策、地区发展规划的要求进行考虑，既不能提出头痛医头、脚痛医脚的短视建议，也不能提出放之四海皆准的空泛议论。

　　核心是结果的应用

　　评价结果的应用是全面实施绩效管理的核心环节，是维护绩效评价生命力和严肃性的重要手段。

　　正因为如此，新预算法第32条特别强调了评价结果在预算编制时的应用：“各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制”。然而，预算编制的超前性与绩效评价的滞后性这对固有矛盾严重影响了评价结果在预算编制时的应用，加之绩效评价游离于预算编制系统之外，使绩效评价与预算编制失去了必然的联系和硬性的约束。还有许多项目又是一次性的，结果的运用又失去了对象。没有应用，评价中发现的问题就难以得到整改，财政资金的绩效就难以得到提高，全面实施绩效管理就会受到严重影响。

　　预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分。今后要在积极探索如何将绩效评价结果与预算三年滚动规划相衔接，将评价结果改为省政府通报，在通报级别提高促结果应用提升的同时，研究如何将绩效评价结果纳入省政府年度部门目标管理绩效考核内容，在更大范围、更高层次提高绩效评价结果的应用，实现习近平总书记提出的“全面实施绩效管理”的要求，最大限度地提高财政性资金的绩效。　

（作者:邓建成,单位：安徽省财政厅）

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