根据项目自身收益情况，可将公益性项目划分为纯公益性项目和准公益性项目。纯公益性项目，是指项目自身无收益，无需使用者支付费用。准公益性项目，是指项目自身有收益，或许收益不足以偿还建设费用，或许收益较高，能够偿还建设费用且有一定盈余。公益性项目的外部性收益，需要结合公益性项目特点进行分析。公益性项目普遍具有三个基本特征，即公共产品属性、外部效应和规模效应。

一.公益性项目的定义。财政部《地方政府融资平台公司公益性项目债务核算暂行办法》（财会〔2010〕22号）中给出了定义，即：公益性项目是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的的投资项目。

二.公益性项目的特点。公益性项目是社会建设与民生建设的基础，是经济、产业发展的先决条件。公益性项目为社会公共利益服务，不以盈利为目的，但并不意味着没有收益，因此公益性项目的非营利要求与项目收益可以共存。所以，有必要依据公益性项目的收益情况对其进行分类。公益性项目的收益主要包含项目自身收益和外部性收益两部分。

公共产品属性，是指公益性项目可以被绝大多数人共同享用，在一定范围内具有非竞争性和非排他性；外部效应，是指公益性项目在经济效益、社会效益等方面可以使他人受益，外部经济性较明显；规模效应，是指公益性项目大多具有网络化概念，如路网、管网、电网等，随着规模的扩大，平均成本不断降低。公益性项目的外部效应和规模效应可能为项目带来收益。如：某企业为了降低自身运输成本，自愿向政府捐助修路的部分资金，属于外部效应带来的收益提升；某地区在原有基础上扩建供水管网，新增供水收入可覆盖扩建费用支出且有盈余，这就属于规模效应带来的收益提升。

三.公益性项目的资金来源。一是财政资金直接供给，即财政直接拨款进行公益性项目建设。随着我国经济增速的回落，地方政府财政收入增长有限，虽然通过财政资金直接供给程序简单、有利于政府对项目进度的直接把控，但无法满足全部公益性项目的资金需求。

二是发行政府债券，即发行一般债券和专项债券进行融资。新《预算法》下，地方政府举债的唯一合法途径就是通过省级地方政府发行政府债券，其中一般债券用于没有收益的项目，须列入一般财政预算；专项债券用于有一定收益的项目，发债项目须列入国家发改委重大项目库，且收益覆盖倍数须大于1.1。对比银行贷款，发行政府债券的成本相对优惠，期限也相对灵活，但政府债券只能由省级政府进行统一发行。目前，各地财政空间不大，尤其在我国中西部地区，政府债务负担较重，但公共基础设施短板又十分突出，发债的灵活性和额度受到较大限制，无法填补公益性项目的全部资金缺口。

三是采用PPP模式，通过一定的合作条件引入社会资本参与公益性项目建设，社会资本可根据实际情况从银行等金融机构融资。PPP模式可依据项目收益情况，通过政府付费、可行性缺口补助、使用者付费三种回报机制支持公益性项目建设，在程序上解决了项目运作合法合规性问题，但受《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）限制，目前各级政府采用PPP模式支持公益性项目的空间十分有限。

四是投入相关资源或特许经营权。政府与企业（一般为当地城投公司）达成共识，由企业承担公益性项目的建设运营，同时给予企业资源开采或特许经营权，通过企业市场化运作化资源为资产。

五是直接市场化融资，对于有相关收费权限且收益充足的公益性项目，通过招投标确定承建主体后，可直接以建成后产生的现金流进行市场化融资，这种模式在收费公路等领域已相当成熟。